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《小额信贷在中国——以小额信贷促进社会公平》
2013-9-26

 

政府拥有强大的公权力,它需要正确地使用它,来维护低收入人群的权利。社会应该是一个有道义的社会,国内的企业家、企业、基金会可以以不同的方式支持中国小额信贷的发展,为造就一个公平、富裕、和谐、充满生机的社会做贡献。

 
                                                                        ——《小额信贷在中国——以小额信贷促进社会公平》
 
 
 
中国扶贫基金会资助了《小额信贷在中国——以小额信贷促进社会公平》一书的研究与出版,特委托长期从事非营利研究的中国人民大学非营利组织研究所康晓光教授,被称为中国第三部门“独立观察智库”的公域合力管理咨询(北京)有限责任公司执行董事冯利博士,以及长期研究小额信贷的专家中国国际扶贫中心研究总协调程恩江教授合作开展研究。三人合著研究成果于2013年正式由中国财政经济出版社出版。
 
 
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在国际上,产生于20世纪70年代的小额信贷(Microcredit)是专门为那些很难从正规金融机构获得贷款服务的低收入人群或微型企业设计的贷款产品,其目的是为其提供获得自我就业和自我发展的机会,促使其走向可持续发展,从而改善低收入人群的生计,消除贫困,促进社会公平。国际上的小额信贷强调的是公益性瞄准与商业性运营相结合,它既是一种金融服务的创新,又是一种增强经济与社会包容性的重要手段。小额信贷与其他金融服务不同的是,它不仅要追求能经受得住市场竞争考验的可持续的财务目标,又要追求服务于低收入人群的社会目标。 “小额信贷”已经成为一个具有特定服务对象、贷款额度、运行规范的专有名词,不可滥用,不符合这些特征的不属于小额信贷。
 
 
 
上世纪90年代中期之前,我国的小额信贷主要由民间非营利组织实施。自发、零散、试验性和非营利性是这一时期小额信贷的特点。政府对此类民间试验既不承认,也未依法取缔。到了90年代后期,各级政府开始将小额信贷运用于农村扶贫工作,以期提升扶贫资金的使用效率,实现扶贫攻坚目标。直到本世纪初的2003-2004年,我国仍将扶贫视为小额信贷的主要功能。随着打破金融垄断呼声的高涨,特别是要求政府支持小额信贷呼声的持续增强,政府开始出台相关政策推行商业性小额贷款公司试点。于是,大量商业性小额贷款公司应运而生并迅速发展起来,大量民营资本涌入金融行业。个别公益性小额信贷组织也转制为小额贷款公司。于是,在中国并存有三类从事小额信贷业务的机构。一类是未转制的以民间组织形式运作的公益性小额信贷组织,一类是转制的以企业形式运作的公益性小额贷款机构(即社会企业),一类是新创立的商业性小额贷款公司。
 
 
 
然而,政府出台支持服务于低收入人群或微型企业的小额信贷政策却成了名义上的政策,实质上并没有起到最初出台政策的目的,并没有使小额信贷行业走上健康发展的快车道,反而使得中国的小额信贷出现了一系列问题。公益性小额信贷不仅没有发展起来,原本纯正的“小额信贷”概念被扭曲,公益性小额信贷机构与商业性小额贷款机构所追求的目标及其对社会公平的贡献大相径庭;整个小额信贷行业缺乏有力地促进社会公平的行业组织;政府有关小额信贷的政策初衷及执行存在问题,并没有使公益性小额信贷直接受益,使其有效地推动社会公平。反而,商业性小额贷款借政策东风如火如荼。与此同时,学术界、社会认知及舆论对小额信贷的理解被搞得混乱不堪,很少有人关注是否应该将商业性小额贷款公司和公益性小额信贷机构的目的性及其分别对应的市场进行本质上地区分。
 
 
 
中国的现实仍很严峻,大量低收入人群及微型企业严重缺乏金融发展机会,并没有最大程度地享受到改革开放的红利,严重的社会不公平现象不容忽视。按照2011年政府制定的贫困标准衡量,对应的扶贫对象规模到2011年底约为1.28亿人,约占农村户籍人口的13.4%。我国中国国家统计局公布的数据显示,2010年中国的基尼系数略高于2000年的0.412 。联合国预测,2011年这一数值将突破0.55。可以说,经过30多年持续的高速经济增长,中国越来越富裕了,但是不平等问题也越来越严重,低收入人群并未享受到经济发展带来的好处。本应保证低收入人群公平地获得金融服务的小额信贷政策与他们渐行渐远。
 
 
 
理清当前中国小额信贷行业存在的严重问题,寻求问题背后的答案,是促进中国小额信贷良性进程必须做的事情,也是对国际小额信贷发展的贡献。
 
 
 
本书从三类小额信贷的供给者出发,梳理了提供小额信贷的三类供给者都在做什么、及其对社会公平的贡献,研究了内部原因和外部环境,特别是政策环境。研究结果发现,“借船出海”的商业性小额贷款公司基本上未做真正意义上的小额信贷,对社会公平的贡献不足,悖其道而行,不搞扶贫,但获得政策支持发展迅猛;那些从事真正意义上的小额信贷业务、注册为小额贷款公司的公益性小额信贷机构对社会公平的贡献大,却没有获得政策支持,数量少、不足十家;为小额信贷奔走呼号20多年的以民间组织形式运作的公益性小额信贷组织对社会公平的贡献大,但是不仅没有政策支持,而且仍处于非法状态,并且面临由盛而衰的厄运,花果飘零,所剩无几。
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本书对现状所做的成因分析,揭示了中国小额信贷为什么会“迷失”的背后主要原因。
 
 
 
在市场环境中,商业性小额贷款公司的定位决定了它追求以股东利润最大化为自己经营的目标,而为低收入群体提供金融服务不利于且阻碍其这一目标的实现。从金融服务的角度看,在市场环境中,小额信贷很容易被利己性主体——商业性小额贷款公司——借用“公益”的名义,而追求自身利益最大化,小额信贷成为其牟利的外衣和工具,在实际操作中并不瞄准低收入人群或微型企业,变为几乎只做“大额贷款”且服务于高收入人群或中小型企业,背离了制定政策的初衷,而政府对其也不追究。同时,由于政策设计存在漏洞,监管也不到位,结果是放任小额贷款公司追逐私利、罔顾低收入群体的迫切需求。当然,我们的观点非常明确,并不否认商业性小额贷款公司本身的功能及其存在的意义和价值。即,商业性小额贷款公司的出现有其积极的效应,也符合当今中国的市场需求。它们确实有利于打破金融垄断,促进竞争,提高效率,也扩大了经济公平。但是,显而易见,期待以追逐经济利益为目的的公司承担起为低收入人群服务、促进社会公平这样的公共目标是不现实的,也是不合理的。
 
 
 
从理论上说,非营利机制可以有效地保证机构追求社会目标。但是,以民间组织形式运作的公益性小额信贷组织,在服务低收入人群时,需承担很高的运作成本及风险,同时还需面临治理与管理的现实问题,这类机构面临着保证其财务可持续目标实现的挑战。以企业形式运作的公益性小额信贷公司,虽然从公益性、非营利性的机构属性及企业运营方式上有效地解决了上述两种实体各自面临的挑战,但是,在实际操作中平衡好两个目标并不容易。所以,公益性小额信贷需要得到外部支持,特别是政府的支持,政策的保障。然而,中国的公益性小额信贷得不到应有的支持,步履维艰,无法充分发挥其应有的作用。
 
 
 
但是,在这种情况下并非“无计可施”。国际上的成功案例,以及经济学理论都证明了公益性小额信贷可持续发展、推动社会公平的可行性。一方面,以民间组织形式运作的公益性小额信贷组织,如孟加拉的BRAC和玻利维亚的CRECER以及我国的西乡妇女发展协会,它们自创办以来一直以民间组织的形式运作,通过不断改善治理结构和提高管理能力,成功地实现了双重目标。另一方面,以企业形式运作的小额信贷机构也有成功范例,如格莱珉银行和我国的中和农信项目管理有限公司、山西省永济市富平小额贷款有限责任公司。
 
 
 
本书认为,政府在规范市场及激励各类行为者/供给者方面可以大有作为,特别是在推动社会公平方面。由于今天中国政府没有很好地扮演这一角色,在政策设计、实际监管和实施中存在一定的问题。
 
 
 
基于以上分析,本书给出了对策或解决之道。解决之道是对中国的小额信贷“正名”。“名不正则言不顺,言不顺则事不成,事不成则礼乐不兴,礼乐不兴则刑罚不中,刑罚不中则民无所措手足。” 新葡京网
 
 
 
何谓“正名”?其一,明确各类机构的身份、资格、职责、权利;其二,建立并实施制度,以确保各类机构各在其位,各司其职,各得其所,各安其分。“正名”是走出“迷失”之道。通过“正名”使中国的小额信贷“迷途知返”,并成为服务低收入人群及微型企业,促进社会公平和包容性发展的有力工具。
 
 
 
具体而言,可用国际上小额信贷产品的特征来识别我国的小额信贷机构:(1)经营区域一般为县和县以下,特别是在中西部的区县或国家级贫困县;(2)贷款额度一般不超过当地人均国民收入的2.5倍(目前农村贷款一般不超20000元人民币,城市贷款一般不超过50000元人民币);(3)贷款利率加收费一般在人民银行规定的基准利率四倍以下;(4)贷款对象为低收入人群(贫困户、低收入农户和城镇个体工商户,特别瞄准妇女等),为防止小额信贷概念的误用和套用,小企业贷款不在小额信贷贷款对象的范围之内。
 
 
 
同时,政府应该明确其职能和职责以引导和支持中国的小额信贷发展,政策目标是提升各类主体对社会公平的贡献。解决之道不是取缔商业性小额贷款公司,也不是让这样的公司反其道而行。而是打开闸门,终结民间非营利小额信贷业务的非法状态,使非营利小额信贷业务合法化,同时给予政策优惠,有意识地促进非营利小额信贷业务的发展。具体建议是:
 
 
 
其一,对目前称为小额贷款公司的商业性机构按照公司的本性赋予其相应的职责。商业性公司就是商业性公司,完全可以堂堂正正地逐利,承担社会责任属于自愿行为,不是法定义务。还小额信贷本来面目,禁止现在的商业性小额贷款公司使用“小额”一词,防止其混同于“小额信贷”,将其更名为“贷款公司”。同时,按照社会责任评级等级,对积极履行社会责任、所经营的金融业务服务于低收入群体的机构给予优惠政策。
 
 
 
其二,建立“小额信贷许可证制度”,给真正从事公益性小额信贷业务的公司和社会组织发放小额信贷许可证,给予税收优惠政策,并进行有效监管。同时,对获得小额信贷许可证的机构进行社会绩效评级,根据评级等级给予融资及发展通道等方面的优惠。对不符合条件者取消小额信贷许可证资格。
 
 
 
其三,从事小额信贷业务的社会组织,如果愿意申请小额信贷许可证,经考核符合准入标准,需发放许可证,进行有效监管,并给予优惠;如果不愿意申请,或未达标,也可以自行从事小额信贷业务。 
 
 
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